20/06/2018

Assortimentsbeperkingen en de Europese Dienstenrichtlijn. Quo vadis? Een eerste uitspraak van de Nederlandse Raad van State

In ons blogbericht van 19 februari 2018 lichtten we het arrest van het Hof van Justitie van 30 januari 2018 toewaarbij het Hof bevestigde dat detailhandel wordt gevat door de Europese Dienstenrichtlijn.

Verder luidde het in het arrest onder meer dat assortimentsbeperkingen in bestemmingsplannen mogelijk zijn, maar dat deze moeten voldoen aan de eisen van artikel 15, 3de lid Dienstenrichtlijn dat in zoveel woorden stelt dat beperkingen in bestemmingsplannen mogelijk zijn mits zij (a) geen discriminatie inhouden; (b) noodzakelijk zijn om redenen van algemeen belang en (c) de beperkingen niet verder gaan dan nodig om het nagestreefde doel - in casu de bescherming van het stedelijk milieu - te bereiken (= evenredigheidstoets).

Deze uitspraak kwam er naar aanleiding van een prejudiciële vraag van de Nederlandse Raad van State in een zaak waarin een vastgoedbedrijf het bestemmingsplan van de stad Appingedam bestrijdt (voor de feiten: zie ons eerder blogbericht van 13 januari 2016). Eén van de door het vastgoedbedrijf aangehaalde middelen betrof de strijdigheid met de Europese Dienstenrichtlijn, daar het bedrijf meent dat het bestemmingsplan ten onrechte schoenen- en kledingwinkels uitsluit op het Woonplein in de stad Appingedam.

Vandaag - 20 juni 2018 - sprak de Nederlandse Raad van State zich uit over de conformiteit van de assortimentsbeperkingen in het bestemmingsplan van de stad Appingedam met de Dienstenrichtlijn.

Het luidt dat aan de eerste 2 voorwaarden van artikel 15, 3de lid Dienstenrichtlijn - het discrimitieverbod en voorwaarde van noodzakelijkheid - voldaan is, maar er zich een probleem stelt bij de evenredigheidstoets.

'13.1.    De [gemeente]raad gaat ervan uit dat de brancheringsregeling in het bestemmingsplan geschikt is om de leefbaarheid van het stadscentrum te behouden en leegstand in binnenstedelijk gebied te voorkomen. Daarbij gaat de raad uit van de veronderstelling dat, indien branchering op het Woonplein wordt losgelaten, dit tot gevolg heeft dat in het centrum van Appingedam gevestigde of nog niet in Appingedam gevestigde reguliere detailhandel zich zal vestigen op het Woonplein, hetgeen door vertrek van of druk op detailhandel in het centrum zal leiden tot een minder aantrekkelijke mix aan winkels in het centrumgebied.

13.2.    De Afdeling acht het op zichzelf mogelijk dat deze op algemene ervaringsregels gebaseerde veronderstelling opgaat. Daarbij betrekt de Afdeling de Conclusie van Advocaat-Generaal Szpunar van 18 mei 2017, [appellante], ECLI:EU:C:2017:397, waarnaar het Hof onder 135 verwijst:

"147 […] Een gemeente kan er belang bij hebben om via een bestemmingsplan te bevorderen dat de binnenstad haar dynamiek en oorspronkelijk karakter behoudt. Regulering van de vestigingsmogelijkheden voor winkels kan in algemene zin onderdeel zijn van een dergelijk beleid. Bovendien is het mogelijk dat een gemeente ook de hoeveelheid en doorstroming van het verkeer binnen en buiten de stad wil beïnvloeden. […]
148 […] Winkelcentra buiten de binnenstad hebben een zichzelf versterkend effect. Wanneer bepaalde winkels zich eenmaal buiten de stadskern bevinden en de inwoners daar met de auto heen gaan, wordt die locatie ook aantrekkelijker voor andere winkels die tot dusverre in de binnenstad waren gevestigd. De enige manier om de negatieve gevolgen van een verkeerstoename en een lege binnenstad te vermijden is dus om de mogelijkheden voor dienstverrichters om zich buiten de binnenstad te vestigen, te beperken."

Het lijkt derhalve mogelijk dat - al dan niet als onderdeel van een pakket aan andere maatregelen − een oorzakelijk verband bestaat tussen enerzijds regulering van de vestigingsmogelijkheden voor winkels en anderzijds het behoud van de dynamiek en het oorspronkelijk karakter en daarmee de leefbaarheid van het stadscentrum en het voorkomen van leegstand in binnenstedelijk gebied. Uit de hiervoor genoemde rechtspraak van het Hof volgt dat het aan de regulerende overheid is, in dit geval aan de raad van de gemeente Appingedam, om de ingenomen stelling over de effectiviteit van de maatregel te onderbouwen aan de hand van een analyse met specifieke gegevens. De raad is daarin naar het oordeel van de Afdeling niet geslaagd.

Ter onderbouwing van dit verband heeft de raad zich immers alleen op algemene ervaringsregels beroepen, zonder daarnaast onderzoeksgegevens of andere gegevens over te leggen waarmee de gestelde gevolgen van vestigingsmogelijkheden ter plaatse van het Woonplein op de samenstelling van het winkelaanbod en de leegstand in het centrum van Appingedam aannemelijk worden gemaakt. De raad had bijvoorbeeld resultaten van onderzoek naar de effectiviteit van ruimtelijk detailhandelsbeleid op landelijk, provinciaal of lokaal niveau, of gegevens ontleend aan koopstromenonderzoek, voor zover deze onderzoeken toepasbaar zijn op de specifieke situatie in Appingedam, in ogenschouw kunnen nemen. Daarbij had de raad rekening kunnen houden met beschikbare (onderzoeks)gegevens over de effecten van detailhandelsbeleid in krimpregio’s, zoals de regio waarin Appingedam is gelegen, en − indien voorhanden - meer in het bijzonder de effecten van branchering in dergelijke regio’s. De raad heeft dit echter nagelaten. Aldus ontbreekt een analyse van de geschiktheid van de door de raad genomen maatregel en ontbreken specifieke gegevens ter onderbouwing van zijn betoog over de geschiktheid van de getroffen maatregel. Bij gebreke hiervan kan de Afdeling thans niet beoordelen of de raad redelijkerwijs heeft kunnen concluderen dat de in het plan opgenomen brancheringsregeling geschikt is om de leefbaarheid van het stadscentrum te behouden en verdere leegstand in het binnenstedelijk gebied van Appingedam te voorkomen.

13.3.    Onder deze omstandigheden kan thans evenmin worden beoordeeld of de raad redelijkerwijs heeft kunnen concluderen dat de opgenomen brancheringsregeling niet verder gaat dan nodig is om het beoogde doel te bereiken en dat doel niet met andere, minder beperkende maatregelen kan worden bereikt.

Aan de ene kant twijfelt de Afdeling of uitsluitend door het treffen van andere maatregelen die bijdragen aan een aantrekkelijk centrum, zoals genoemd in de Quickscan en de Projectenmap, de beoogde aantrekkelijke mix aan winkels in combinatie met aanvullende horeca en culturele voorzieningen in het centrum kan worden behouden of bereikt. Deze maatregelen hebben immers voornamelijk betrekking op de inrichting van de openbare ruimte.

Aan de andere kant is het volgens de Afdeling, zoals hiervoor overwogen, weliswaar mogelijk dat de veronderstelling van de raad opgaat dat het loslaten van de bestemmingsregeling zal leiden tot een minder aantrekkelijke mix aan winkels in het centrum. Deze veronderstelling heeft de raad echter niet onderbouwd door middel van een analyse met specifieke gegevens. Bij afwezigheid van een dergelijke analyse kan niet worden uitgesloten dat leegstand in het centrum ook kan worden voorkomen met een minder beperkende brancheringsregeling of met andere minder beperkende maatregelen. Bij gebreke aan een analyse met specifieke gegevens kan de Afdeling thans niet beoordelen of de raad redelijkerwijs heeft kunnen concluderen dat de opgenomen brancheringsregeling niet verder gaat dan nodig is om het beoogde doel te bereiken en dat doel niet met andere, minder beperkende maatregelen kan worden bereikt.'

De Nederlandse Raad van State stelt met andere woorden dat op vandaag niet kan worden uitgemaakt of aan de voorwaarde van evenredigheid van de Dienstenrichtlijn is voldaan. De stad Appingedam kon niet op basis van algemene stellingen overwegen dat als op het Woonplein ook reguliere detailhanden (waaronder schoenen en kledij) zou worden toegelaten dit zou zorgen voor een minder leefbaar centrum met meer leegstaande winkels.

Het arrest van de Nederlandse Raad van State betreft een tussenarrest. De gemeenteraad van de stad Appingedam krijgt van de Raad een half jaar de tijd om de evenredigheid van de assortimentsbeperkingen in het bestemmingsplan alsnog te onderbouwen of het bestemmingsplan aan te passen. Daarna zal de Raad beoordelen een definitieve uitspraak doen over de vraag of de brancheringsregels in het bestemmingsplan 'Appingedam' zijn toegestaan.

Wordt vervolgd!